Danıştay 7.Daire: Gümrükler Genel Müdürlüğünün 2014/26 Genelgedeki Tebligat yapılmaksızın teliğ sayılan işleme ilişkin bölümün yürütmesinin durdurulması hakkında Karar Esas no: 2016/7282

Dağıtım Üst Yazısı T.C. DANIŞTAY YEDİNCİ DAİRE Esas No: 2016/7282 Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını İsteyen: Güler Dinamik Gümrük Müşavirliği Anonim Şirketi Vekili :Av. Umut COŞAR Karşı Taraf :Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ANKARA Vekili :Av. Esra KARAKOÇ İstemin Özeti :Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Gümrükler Genel Müdürlüğünün 21.11.2014 gün ve 2014/26 sayılı "idari İtirazların Cevaplandırılması" konulu Genelgesinin iptali ve yürütmenin durdurulması istenilmektedir. Tetkik Hakimi Başak YILDIRIM ÖLMEZ'in Düşüncesi :Yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulü gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Yedinci Dairesince işin gereği görüşüldü: Dava, Gümrükler Genel Müdürlüğünün 21.11.2014 gün ve 2014/26 sayılı "idari İtirazların Cevaplandırılması" konulu Genelgesinin iptali istemiyle açılmıştır. Davada iptali istenilen Genelgenin "İtirazların karara bağlanma süresi ve zımni ret" başlıklı bölümünde, itirazların otuz gün içinde karara bağlanarak ilgili kişiye tebliğ edilmesi gerektiği otuz gün içerisinde cevap verilmemesi halinde zımni ret işleminin oluşacağı açıklanmış; "itirazların karara bağlanma süresinin uzatılması" başlıklı bölümünde, itirazların incelenmesi aşamasında gerekli yazışmalar ve değerlendirmeler nedeniyle otuz günlük sürenin yeterli olmayabildiği, bu durumda, 4458 sayılı Gümrük Kanununun 6'ncı maddesinin 2'nci fıkrası uyarınca gümrük idaresinin otuz günlük sürenin dolmasından önce, başvuru sahibine süre aşımını haklı kılan gerekçeler ile talep hakkında karar vermek için gerekli gördükleri ek süreyi de belirterek bilgi verecekleri, ancak bu sürenin 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanununun 10'uncu maddesinin 2'nci fıkrasında belirtilen altı aylık süreyi geçmemesi gerektiği ifade edilmiş; "Ek süre kullanılan durumda itirazın otuz gün içinde karara bağlanmaması nedeniyle dava açılması" başlıklı bölümünde de, dava açılması ve itiraz incelemesi sonucunda yükümlü lehine karar verildiği hallerde yapılması gerekenler açıklanmıştır. Söz konusu Genelgenin "Altı aylık süre içerisinde cevap verilememesi durumu" başlıklı bölümünde ise, ek süre kullanılmasına rağmen altı ay içinde cevap verilemediği ve yükümlü tarafından da dava yoluna başvurulmadığının tespit edildiği durumlarda, yükümlüye herhangi bir tebligat yapılmaksızın, Gümrük Genel Tebliği (Tahsilat İşlemleri) (Seri No:2) hükümleri çerçevesinde işlem yapılacağı belirtilmiştir. T.C. Anayasası'nın 2'nci maddesinde, Hukuk Devleti ilkesi, Cumhuriyetin niteliklerinden biri olarak sayılmıştır. Hukuk Devletinde, idareye tanınan hiçbir yetki sınırsız değildir, idare, yetkisini, hukuk kurallarına uygun olarak kullanmak zorundadır. Anayasa'nın, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğunu söyleyen 125'inci maddesi, bu zorunluluğun anayasal kanıtıdır. Diğer taraftan, normlar hiyerarşisine göre, yukarıdan aşağıya doğru "Anayasa", "Kanun", "Kanun Hükmünde Kararname", "Tüzük", "Yönetmelik" ve "diğer alt düzenleyici işlemler" şeklinde sıralanan normlardan, alt kademede yer alanın üst kademedeki norma aykırı olması veya onun kapsamını aşan düzenlemeler içermesi mümkün değildir. Bu sıralamanın tabii bir sonucu olarak, normlar hiyerarşisinde üst kademede yer alan yasal kurallara aykırı düzenleyici tasarrufların idare tarafından yürürlüğe konulması hukuka aykırılık oluşturmaktadır. 4458 sayılı Gümrük Kanununun 242'nci maddesinin 1'inci fıkrasında, yükümlülerin, kendilerine tebliğ edilen gümrük vergileri, cezalar ve idari kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde bir üst makama, üst makam yoksa aynı makama verecekleri bir dilekçe ile itiraz edebilecekleri; 2'nci fıkrasında, İdareye intikal eden itirazların otuz gün içinde karara bağlanarak ilgili kişiye tebliğ edileceği; 4'üncü fıkrasında ise, itirazın reddi kararlarına karşı, işlemin yapıldığı yerdeki idari yargı mercilerine başvurulabileceği hükme bağlanmıştır. Bu hükümlere göre; idari davaya konu olacak işlem, gümrük vergileri, cezalar ve idari kararlara karşı Gümrük Kanununun 242'nci maddesinde öngörülen usullere göre yapılacak itiraz üzerine, yine aynı maddede yazılı mercilerce tesis edilecek olumsuz işlemler olduğundan idari itiraz prosedürü tamamlanmadan idari yargı yoluna başvurulamayacağı gibi, yükümlülerin itiraz başvurularının bir üst makamca otuz gün içinde karara bağlanarak sonucunun ilgilisine tebliği yasal bir zorunluluk olduğundan; bu sürenin cevapsız geçirilmesi halinde, idari başvuruların zımnen reddedildiğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, idari başvuruların, cevap verilmemek suretiyle sürüncemede bırakılması ve dolayısıyla, hak arama özgürlüğünün kısıtlanması sonucunu doğuracak uygulamaların ortaya çıkması kaçınılmazdır. Öte yandan; 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanununun "İdari makamların sükutu" başlıklı 10'uncu maddesinin 1'inci fıkrasında, ilgililerin, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilecekleri; 2'nci fıkrasında da, altmış gün içinde bir cevap verilmezse, isteğin reddedilmiş sayılacağı; ilgililerin, altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri; altmış günlük süre içinde İdarece verilen cevap kesin değilse ilgilisinin bu cevabı, istemin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebileceği; bu takdirde, dava açma süresinin işlemeyeceği; ancak, bekleme süresinin, başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemeyeceği; dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren idari dava açma süresi içinde dava açabilecekleri hükme bağlanmıştır. Gümrük Kanunu uyarınca işlem tesis edilmesi istemiyle veya idarece re'sen tesis edilen işlemlere karşı idareye yapılacak başvuru yollarının yöntem ve süreleri ile kendisine başvuruda bulunulan idarenin cevap verme süreleri, anılan Kanunda, genel hükümlerden (İdari Yargılama Usulü Kanununun 10'uncu maddesindeki esaslardan) ayrı olarak düzenlenmiştir. Bu nedenle, gümrük vergileri, cezalar ve idari kararlar ile ilgili olarak idari davaya konu olabilecek işlemlerin oluşumunun, yukarıda açıklanan başvuru usulleri ve süreleri konusunda özel Kanun niteliği taşıyan, anılan Kanun hükümlerine göre, bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde ise, genel Kanun niteliğindeki 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu hükümlerine göre belirlenmesi gerekmektedir. Bu itibarla, Gümrük Kanununda, idareye intikal eden itirazların otuz gün içinde karara bağlanarak ilgili kişiye tebliğ edileceği belirtilmiş ise de; İdarece verilen cevabın kesin olmaması durumunda izlenecek usule dair, anılan Kanunda herhangi bir düzenleme bulunmadığından, 2577 sayılı Kanunun 10'uncu maddesinde yer alan, dava açma süresi içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgilisinin bu cevabı, istemin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebileceği; bu takdirde, dava açma süresinin işlemeyeceği; ancak, bekleme süresinin, başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemeyeceği; dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren idari dava açma süresi içinde dava açabilecekleri yolundaki hükmün uygulanması gerekir. Buna göre, Gümrük Kanunu uyarınca yapılan itirazlar üzerine idarece verilen cevabın kesin olmaması ve altı aylık bekleme süresi içinde de kesin cevap verilmemesi halinde bu sürenin dolduğu tarihi izleyen günden itibaren otuz gün içinde dava açılabileceği açıktır. Bununla birlikte, dava konusu Genelgenin "Altı aylık süre içerisinde cevap verilmemesi durumu" başlıklı bölümündeki, ek süre kullanılmasına rağmen altı ay içinde cevap verilmediği ve yükümlü tarafından da dava yoluna başvurulmadığının tespit edildiği durumlarda, yükümlüye herhangi bir tebligat yapılmaksızın, Gümrük Genel Tebliği (Tahsilat işlemleri) (Seri No:2) hükümleri çerçevesinde işlem yapılacağı yolundaki düzenlemenin, idarenin, Gümrük Kanununun 242'nci maddesinin 2'nci fıkrası uyarınca itirazları otuz gün içinde karara bağlayarak ilgili kişiye tebliğ etme zorunluluğu karşısında, Kanuna uygun olduğundan söz etmek mümkün değildir. Bu hukuki durum karşısında, Gümrükler Genel Müdürlüğünün 21.11.2014 gün ve 2014/26 sayılı "İdari İtirazların Cevaplandırılması" konulu Genelgesinin yukarıda yapılan açıklamalarla hukuka aykırılığı ortaya konulan "Altı aylık süre içerisinde cevap verilmemesi durumu" başlıklı bölümünün, yürütmesinin durdurulabilmesi için, 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanununun 27'nci maddesinde aranan koşulların gerçekleştiği sonucuna ulaşılmış olup; dava dilekçesinde ileri sürülen iddialar, sözü geçen düzenlemenin diğer kısımlarının yürütmesinin durdurulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, istemin kısmen kabulüne, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Gümrükler Genel Müdürlüğünün 21.11.2014 gün ve 2014/26 sayılı Genelgesinin "Altı aylık süre içerisinde cevap verilmemesi durumu" başlıklı bölümünün yürütmesinin, teminat aranmaksızın, durdurulmasına, sözü geçen düzenlemenin diğer bölümlerine yönelik yürütmenin durdurulması isteminin ise reddine, 12.12.2016 gününde oyçokluğu ile karar verildi. X - KARŞI OY Dava, Gümrükler Genel Müdürlüğünün 21.11.2014 gün ve 2014/26 sayılı "İdari İtirazların Cevaplandırılması" konulu Genelgesinin iptali istemiyle açılmıştır. 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 242'nci maddesinde; yükümlülerin, kendilerine tebliğ edilen gümrük vergilerine, cezalar ve idari kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde bir üst makama, üst makam yoksa aynı makama verecekleri bir dilekçe ile itiraz edebilecekleri; idareye intikal eden itirazların otuz gün içinde karara bağlanarak ilgili kişiye tebliğ edileceği hükmüne yer verilmiştir. Anılan Kanun'un 6'ncı maddesinde ise; gümrük idarelerinin gümrük mevzuatının uygulanmasına ilişkin bir karar vermesini talep eden her kişinin, kararın verilebilmesi için gerekli bütün bilgi ve belgeleri söz konusu idarelere ibraz etmek zorunda olduğu, karar alınması talebinin yazılı olarak yapılması gerektiği, gümrük idarelerinin, söz konusu talebe ilişkin başvurunun kendilerine ulaştığı tarihten itibaren otuz gün içinde karar alacağı, verilen kararların başvuru sahibine yazılı olarak tebliğ edileceği, ancak, gümrük idareleri tarafından bu süreye uyulması mümkün değilse; belirtilen sürenin aşılabileceği, bu durumda, söz konusu idarelerin, yukarıda belirlenen sürenin dolmasından önce başvuru sahibine süre aşımını haklı kılan gerekçeler ile talep hakkında karar vermek için gerekli gördükleri ek süreyi de belirterek bilgi verecekleri, gümrük idareleri tarafından gerek başvuruların reddine ve gerekse muhatabı kişinin aleyhine olarak verilen yazılı kararların, Onikinci Kısımda belirtilen şekilde itiraz yolu açık olmak üzere gerekçeli olarak alınacağı ve bu hususların kararda belirtileceği kural altına alınmıştır. Gümrük uygulamaları çerçevesinde idarece tahakkuk ettirilen gümrük vergileri, cezalar ile tesis edilen idari kararlara karşı başvuru ve itiraz yolları Gümrük Kanunu'nun yukarıda belirtilen maddelerinde özel olarak düzenlenmiş bulunmaktadır. 4458 sayılı Kanun'un 6'ncı maddesi ile 242'nci maddesinin ortak olan özelliği ise; başvuru ve itirazlarda idarece yazılı ve gerekçeli bir karar alınması ve alınan bu kararların ilgililerine tebliğ edilme zorunluluğudur. Başka bir anlatımla, gümrük idareleri kendilerine yapılan başvuru ve itirazları yazılı olarak cevaplamak ve bu cevabı ilgilisine tebliğ etmek zorunda olup, yasa koyucu gümrük idaresinin itiraz ve başvuruları cevap vermemek suretiyle zımnen reddedilmesine olanak tanımamıştır. Bilindiği üzere idari işlemler 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2'nci maddesinde öngörülen yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından hukuka aykırı olup olmadığı yönünden yargısal denetime tabi tutulmaktadır. 4458 sayılı Kanun'da emredici hükümle kural altına alınan ve başvuru ve itirazları yazılı olarak cevaplamak ve bu cevabı ilgilisine tebliğ etmek mecburiyeti; idari işlemin "şekil" yönünden yargısal denetime tabi tutulması gereken unsurlarından birisidir. Yasa koyucunun bir idari işleme yazılı olma kuralı getirmesindeki amaç; bu idari, işlemin 2577 sayılı Kanunun 2'nci maddesinde öngörülen sebep, konu ve maksat unsurları yönünden de hukuka uygunluğunun idarece ortaya konulmasıdır. Nitekim, başvuru ve itiraz üzerine idare alınacak kararların gerekçeli olarak alınacağı ve bu gerekçelerin kararda belirtilmesi gerektiğinin yasa koyucu tarafından emredilmiş olması, yazılı şekil şartının "tali şekil şartı" değil, "asli şekil şartı" olduğunu ortaya koymaktadır. Öte yandan gümrük idaresince itiraz üzerine tesis edilen kararların gerekçeli ve yazılı olmasındaki bir diğer amaçta; yargı denetimi sırasında idari işlemin sebep, konu ve maksat unsurları yönünden irdelenebilmesine olanak sağlamaktır. İdarenin idari işleme dayanak aldığı sebebin, idari işlemle güdülen maksadın veya idari işlemin konusunun yazılı olarak açıkça ortaya konulması suretiyle yargısal denetimin nirengi noktaları belirlenmiş olmaktadır. Dolayısıyla, 4458 sayılı Kanun'un amir hükmüne aykırı olarak zımnen tesis edilmiş olan ve bu nedenle "asli şekil şartı"nı taşımayan zımni ret işleminin hukuki müeyyidesi ise, kanuna aykırı olarak oluşturulmuş olan zımni ret işleminin iptalidir. Dava konusu Genelgede 4458 sayılı Kanun'un 6'ncı maddesi ile 242'nci maddesinde belirtilen itiraz ve başvuru yolları açısından iki yönlü bir açıklama getirilmiştir. Gümrük Kanunu'nun hem 6'ncı maddesinde, hem de 242'nci maddesinde itirazların gümrük idareleri tarafından yazılı olarak karara bağlanması ve bu kararın ilgili kişiye tebliğ edilmesi gerekliliği vurgulanmıştır. Ancak, 4458 sayılı Kanunun bu yöndeki açık hükmüne rağmen 2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10'uncu maddesine atıf yapılarak genel idari usul yasası niteliğinde olan 2577 sayılı Yasada düzenlenmiş olan zımni ret müessesi gümrük uyuşmazlıklarına da uygulanmaya çalışılmıştır. Gümrük Kanununda gümrük uyuşmazlıklarına ilişkin usul hükümlerinin de düzenlenmiş olması ve anılan Kanunun gümrük uygulamaları açısından 2577 sayılı Kanuna göre daha özel olan bir kanun olduğu dikkate alındığında, gümrük uygulamalarına ilişkin usul hükümleri açısından 2577 sayılı Kanun hükümlerinin değil, 4458 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır. Sonuç olarak, 4458 sayılı Kanun'un 6'ncı maddesi ile 242 'nci maddesinde belirtilen itiraz ve başvuru yollarında idarece tesis edilen tüm kararların yazılı olması ve bu kararların tebliğinin gerekmesi karşısında, niteliği gereği yazılı olmayan ve tebliğ edilemeyen zımnen ret işlemlerinin bu maddeler yönünden uygulanma olanağı bulunmadığından, aksi yorumla dava konusu Genelgenin zımni redde ilişkin düzenlemelerinde 4458 sayılı Kanun hükümlerine uyarlık bulunmadığı ve 4458 sayılı Kanunun 6'ncı ve 242'nci maddeleri açısından zımni ret müessesinin kabulü anlamındaki kısımlarının tamamının yürütülmesinin durdurulması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.